Принятие единого закона о тарифном регулировании может стать шагом назад

5 декабря в Минэнерго России состоялось совещание по обсуждению проекта федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)». Оценку проекту закона дал Илья Долматов, директор Института проблем ценообразования и регулирования естественных монополий

По оценкам экспертов Института проблем ценообразования и регулирования естественных монополий, существующая в настоящее время разрозненность тарифного регулирования по отраслевому принципу представляется преимуществом, а не проблемой. Существуют опасения, что принятие единого закона о тарифном регулировании может стать шагом назад в регулировании и правоприменении.

В представленной редакции и без сопутствующего оперативного изменения подзаконных нормативных актов принятие закона приведет к парализации системы регулирования и  крайне негативным экономическим последствиям.

Законопроект предусматривает, что со дня вступления в силу закона и до приведения в соответствие с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с государственным регулированием цен (тарифов), указанные законы и иные нормативные правовые акты применяются в части, не противоречащей закону. Сегодня в каждой из сфер регулируемой деятельности, подпадающих под действие закона, действует целый ряд нормативных и методических документов в области тарифного регулирования. Каждый из этих документов вступит в противоречие с одним или несколькими положениями, определенными законом без должной конкретизации. Регулирующие органы, принимающие решения по утверждению тарифов в отношении конкретных организаций, вынуждены будут игнорировать нормы подзаконных актов и методик в силу большей юридической силы закона, определяя по своему усмотрению нюансы применения его отдельных положений. Такая ситуация создаст предпосылки для субъективизма и непрозрачности регулирования на период доработки подзаконных актов, приведет к существенному увеличению обращений в ФАС России с рассмотрением разногласий, а также судебных разбирательств. Продолжительные судебные разбирательства, противоречивые толкования норм закона в региональных судах, возможные неплатежи (в связи с оспариванием тарифов со стороны потребителей) снизят и без того ослабленные стимулы к оптимизации и сделают невозможным привлечение в инфраструктуру добросовестных инвесторов.

Принятие законопроекта до проработки подзаконных актов даже в случае более мягкого определения переходных положений не будет способствовать совершенствованию сложившейся системы государственного тарифного регулирования, в том числе преодолению основных «болевых точек» существующей системы:

1. отсутствие стабильности системы регулирования (в т.ч. гарантий долгосрочности тарифов), снижающее инвестиционную привлекательность инфраструктуры,
2. игнорирование сути базовых принципов регулирования (экономическая обоснованность решений и баланс интересов производителей и потребителей). Это явление обусловлено смещением фокуса внимания регуляторов на формальное обоснование решений, принимаемых с осознанными отступлениями от законодательства в целях выдерживания предельных параметров роста цен. В свою очередь, такой подход региональных регуляторов продиктован несовершенством федерального законодательства:

• разбалансировка макроэкономических параметров, предельных тарифов ФАС России и действующего методического инструментария принятия тарифных решений,
• многообразие и сложность нормативно-правового поля,
• избыточная детализация при реализации контрольных процедур и избыточное количество субъектов, вовлеченных в контроль за деятельностью регулируемых организаций,
• несоответствие численности персонала регулирующих органов объему работ в рамках тарифной кампании.

Законопроект содержит положения, декларирующие потребность в решении части перечисленных проблем. Но такие декларативные положения сегодня предусмотрены и отраслевыми федеральными законами. Обеспечение их выполнения возможно лишь при условии обеспечения сбалансированности параметров регулирования (прогноз СЭР – предельные тарифы – методики по расчету тарифов в регионах) и проработки в рамках подзаконных актов реальных механизмов, обеспечивающих реализацию базовых принципов регулирования. Эти проблемы законопроектом не решаются.

В рамках доработки законопроекта важно учесть следующие направления:

1. Исключить противоречия в целях закона (баланс интересов производителей и потребителей или защита интересов потребителей?).
2. Привести нормы закона в соответствие его целям (при заявленных целях обеспечения инвестиционной привлекательности и стимулирования использования ресурсосберегающих технология, нормы закона, касающиеся учета инвестиционных программ, ухудшают существующее положение инвесторов в инфраструктуру).
3. Исключить безусловную зависимость принимаемых тарифных решений от параметров прогноза СЭР (определить его информационный статус), определить полномочие и обязанность федерального регулятора утверждать методики, по которым им рассчитываются предельные тарифы, установить требование соответствия этих методик и законодательства, регламентирующего расчет тарифов в регионах.
4. Исключить неоднозначность толкований норм, определяющих принципы организации долгосрочного регулирования (предельно допустимая периодичность пересмотра эталонов затрат, институт регуляторных соглашений и их приоритет при изменении федерального законодательства, минимальный и «закрытый» перечень оснований пересмотра долгосрочных параметров регулирования).
5. Включить в закон нормы, защищающие интересы инвесторов, которым по состоянию на дату принятия закона ранее действовавшим законодательством гарантирован возврат инвестированного капитала (если инвестиционные программы уже реализованы, а инвестированный капитал еще не возвращен).
6. Сформулировать государственную политику в отношении перекрестного субсидирования (начиная от определения понятия «перекрестного субсидирования» и критериев обоснованной / необоснованной дифференциации цен – с отсылкой на отраслевое законодательство).
7. Сформулировать критерии применения тех или иных методов регулирования.

Кроме того, для успешной реализации изменений тарифной политики важно доработать законопроект в части устранения противоречий, нереализуемых норм, норм с неоднозначными трактовками, а также закрепить целевые показатели внедрения закона и обеспечить мониторинг их достижения.